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El sistema interamericano de derechos humanos y el agotamiento previo de los recursos internos

El sistema interamericano de derechos humanos y el agotamiento previo de los recursos internos

El presente artículo es un resumen de la Jornada de Derecho Constitucional, celebrada en la Universidad Cristiana Latinoamericana el 27 de octubre de 2011, y tiene el objetivo ofrecer algunos comentarios del agotamiento de los recursos internos con un enfoque de Derecho Constitucional, especialmente desde la perspectiva de las garantías jurisdiccionales previstas en la Constitución de la República de 2008.

El Sistema Interamericano de Promoción y Protección de Derechos Humanos

El documento sobre el cual se originó el actual sistema de protección internacional en el marco de la Organización de Estados Americanos OEA es la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre que reconoce varios derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.

En 1959 se creó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Comisión o Comisión IDH), compuesta por siete miembros, la cual es la encargada de la promoción y protección de los derechos humanos. En 1965 sus competencias fueron ampliadas para conocer casos individuales de violaciones a los derechos humanos, hasta que en 1967 se convirtió en uno de los órganos principales de la OEA1 .

Más tarde la Asamblea Extraordinaria de la OEA, convocada en Costa Rica, aprobó la Convención Americana sobre de Humanos (conocida también como Pacto de San José), que entró en vigor en 1978, año en que recibió el número de ratificaciones necesarias para sus entrada en vigencia. Este instrumento internacional constituye el marco normativo básico de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos2 .

Actualmente, se encuentran aprobados otros tratados regionales de derechos humanos, que han coadyuvado al progreso del Sistema Interamericano de Promoción y Protección de Derechos Humanos, entre los cuales se destaca el Primer Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido como Protocolo de San Salvador.

Las peticiones individuales ante la Comisión IDH y el agotamiento previo de los recursos

Toda persona puede presentar una petición por violación a los derechos humanos a la Comisión; derecho que está consagrado en el artículo 44 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante la Convención o Convención ADH) de la siguiente forma:

“Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de derechos de esta Convención por un Estado parte”.

Esta petición internacional debe cumplir con ciertos requisitos de admisibilidad, entre ellos, el agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna (conforme a los principios del Derecho Internacional, generalmente reconocidos), al cual nos referiremos a lo largo de este artículo, analizando los siguientes temas:

  1. Las reglas que rigen el agotamiento previo de los recursos internos.

  2. Las circunstancias en las cuales una garantía jurisdiccional es idónea para agotar los recursos internos.

  3. Los recursos que deben ser agotados antes de presentar una solicitud de medidas cautelares ante la Comisión IDH.

¿Cuáles son las reglas que rigen el agotamiento previo de los recursos internos?

Según los principios del Derecho Internacional3 , el referido agotamiento debe cumplir con los siguientes criterios:

  • El Sistema Interamericano de Derechos Humanos es coadyuvante o complementario a la jurisdicción nacional4 .

Esto significa que los casos de violación a los derechos humanos deben ser resueltos (investigados, sancionados y reparados) dentro de la jurisdicción de cada Estado. Solamente, si esto no sucede (o sea, si las autoridades judiciales no han investigado, sancionado y reparado a las víctimas, o si lo hubiesen hecho de una manera inadecuada), las víctimas de las violaciones a los derechos humanos o sus familiares pueden presentar una petición de conformidad con el artículo 44 de la Convención ADH.

Por lo tanto, el Estado tiene la obligación de garantizar a todas las personas el acceso a todos los recursos que están previstos en el ordenamiento jurídico; esto, de conformidad con los artículos 1, 8 y 25 de la ADH5 . De fallar el cumplimiento de esta obligación estatal, las víctimas pueden presentar una petición a la Comisión IDH.

  • El agotamiento de los recursos internos es un requisito de admisibilidad de toda petición de violación a los derechos humanos.

La Comisión IDH, una vez que ha recibido la denuncia, debe calificar si la petición cumple con todos los requisitos de admisibilidad, entre ellos, el cumplimiento de la regla del agotamiento previo de los recursos de la jurisdicción interna, conforme al artículo 46.1.a de la Convención ADH. Este estudio se lo realiza en la fase de admisibilidad, la cual es una etapa ineludiblemente anterior al estudio de fondo sobre el caso.

Como pasamos a explicar en los siguientes cuatro puntos, en la indicada fase de admisibilidad la Comisión debe verificar si han sido agotados los recursos judiciales adecuados y efectivos o si existe alguna causal que exima a la víctima agotar los recursos internos.

  • Los únicos recursos que deben ser agotados son los adecuados y efectivos, que tienen ciertas características.

Un recurso se considera adecuado cuando es idóneo para proteger la situación jurídica infringida; y, es efectivo cuando surte el efecto para el cual fue concebido. Si un recurso no cumple con uno de estos requerimientos, no es necesario agotarlo6 .

Además, los recursos que deben agotarse deben ser necesariamente judiciales7 , mas no de carácter administrativo o de otra índole. No importa si el recurso es ordinario o extraordinario, con tal que sea adecuado y efectivo8 .

  • La carga de la prueba del agotamiento de los recursos internos se divide de la siguiente manera:

Por una parte, corresponde a la víctima o peticionario probar que ha agotado los recursos adecuados y efectivos, o, en su defecto, que ha operado una causal de excepción a la norma general de dicho agotamiento; y, por otra, al Estado le toca señalar cuáles son los recursos que debieron agotarse, así como la demostración de su efectividad9 . Evidentemente, la Comisión IDH está facultada para calificar si los recursos que supuestamente no han sido agotados son adecuados y efectivos.

  • El Estado debe alegar la falta de agotamiento de los recursos internos en las primeras etapas del proceso ante la Comisión IDH.

La expresión “primeras etapas” se refiere a la fase de admisibilidad (antes de la etapa de fondo)10 .

De ahí que si el Estado no alega la falta de agotamiento de los recursos internos en las señaladas primeras etapas, se entiende que ha renunciado tácitamente a su derecho de presentar dicha excepción en los trámites posteriores de la Comisión IDH, e incluso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos11 (en adelante, Corte o Corte IDH).

La jurisprudencia de la Corte IDH ha sido constante al señalar que si el Estado no alega esta excepción ante la Comisión IDH, ya no puede hacerlo posteriormente ante la Corte IDH. Igualmente, el Estado no puede argüir la falta de agotamiento de unos recursos en la fase de admisibilidad ante la Comisión IDH y, luego, alegar la falta de agotamiento de otros recursos en la fase de excepciones preliminares ante la Corte IDH.

  • De acuerdo con el artículo 46.2 de la Convención ADH, hay excepciones a la norma general del agotamiento previo de los recursos internos que son las siguientes: a) inexistencia del debido proceso legal para los derechos violados; b) falta de acceso a los recursos internos disponibles o imposibilidad de agotar dichos recursos; y, c) retardo injustificado en la decisión de los recursos12 .

¿Es idónea una garantía jurisdiccional para agotar los recursos internos? Referencia a un caso de la vida real.

Breve y gráficamente, las garantías jurisdiccionales previstas en nuestra Constitución son las siguientes:

GARANTÍAS JURISDICCIONALES

FINALIDAD

Medidas cautelares (artículo 87)

Tienen por objeto evitar o hacer cesar una amenaza o violación a los derechos humanos.

Acción de protección (artículo 88)

Protege todos los derechos que no sean protegidos por cualquiera de las acciones que se especifican a continuación.

Acción de habeas corpus (artículos 89 y 90)

Protege derechos específicos: libertad, vida, integridad física.

Acción de acceso a la información pública (artículo 91)

Protege derechos específicos: acceso a la información pública.

Acción de habeas data (artículo 92)

Protege derechos específicos: acceso a información personal.

Acción por incumplimiento (artículo 93)

Protege derechos específicos: aplicación de las normas del ordenamiento jurídico.

Acción extraordinaria de protección (artículo 94)

Protege derechos que han sido vulnerados dentro de un proceso judicial

Respondiendo a la pregunta planteada, antes de presentar una petición ante la Comisión IDH sería recomendable adoptar los siguientes criterios:

  1. Se debe analizar si la garantía jurisdiccional es adecuada y efectiva a la luz de las circunstancias del caso.

  2. Se debe estudiar si los recursos judiciales ordinarios (en sede civil, penal o administrativa) son más adecuados y efectivos que las garantías jurisdiccionales.

  3. Pongamos un ejemplo de la vida real: un afiliado al IESS, que vive con VIH/Sida, sufrió una violación a sus derechos humanos, ya que no recibió los medicamentos antirretrovirales, indispensables para salvaguardar no solo su salud e integridad personal sino además su vida. El afiliado presentó una acción de protección que fue resuelta a su favor, pues el juez ordenó al IESS la entrega inmediata de las medicinas.

Pero ¿qué hubiese pasado si el juez y la Corte Provincial hubiesen denegado la acción de protección? En este sentido ¿debía dicho afiliado agotar una acción ordinaria civil, una contencioso – administrativa o una extraordinaria de protección antes de presentar una petición ante la Comisión IDH? En este supuesto, debemos analizar si la acción de protección fue la vía judicial adecuada y efectiva para agotar los recursos de la jurisdicción nacional.

¿Fue adecuada la acción de protección? En el caso concreto sí, el afiliado requería de un recurso sencillo y rápido (expresión exacta del artículo 25 de la Convención ADH), lo cual fue en realidad lo más idóneo para la situación en la cual estaba en juego su vida; el afiliado no hubiera tenido por qué agotar otros recursos que hubieran podido demorar excesivamente hasta llegar el punto de fallecer sin acceder a los medicamentos.

¿Fue efectiva la acción de protección? En el caso concreto sí, el resultado esperado era la sentencia con la orden judicial de entrega de medicamentos, debidamente cumplida por el IESS.

Este caso demuestra que lo adecuado o efectivo de un recurso no puede determinarse en abstracto sino a la luz de las circunstancias propias del caso en concreto. En este caso, únicamente era obligatorio agotar la garantía jurisdiccional de acción de protección, el cual constituía único medio que podía salvaguardar los derechos a la vida, a la salud y a la integridad personal, reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales.

Desde nuestro punto de vista, si bien hubiera quedado agotada la jurisdicción nacional para presentar una petición de conformidad con el artículo 44 de la Convención ADH, el afiliado de nuestro caso también hubiera podido presentar una solicitud de medidas cautelares ante la Comisión IDH para salvaguardar inmediatamente su vida.

¿Qué clase de recursos deben ser agotados antes de presentar una solicitud de medidas cautelares ante la Comisión IDH?

Las medidas cautelares están reguladas en el artículo 25 del Reglamento Interno de la Comisión IDH. Hasta no hace mucho, dicha disposición establecía como únicos requisitos de procedencia los siguientes: por un lado, que se trate de una situación de urgencia; y, por otro, que haya necesidad de evitar daños irreparables a las personas. Desde el 31 de diciembre de 2009, está vigente la reforma al artículo 25 que exige al peticionario indicar “ si se ha denunciado la situación de riesgo ante las autoridades pertinentes o los motivos por los cuales no hubiera podido hacerse”.

En nuestra opinión, no se trata de un requisito de agotamiento previo de los recursos internos, sino de la realización de gestiones administrativas, defensoriales (referentes a la Defensoría del Pueblo), o de otra índole, no necesariamente judiciales, que deben realizarse antes de acudir ante la Comisión IDH. Como se trata de gestiones no imperiosamente judiciales, estas no deberían cumplir estrictamente con las normas que regulan el agotamiento de los recursos. Pongamos como ejemplos a dos casos de la vida real que fueron sometidos a la Comisión IDH a través de sendas solicitudes de medidas cautelares.

  1. En el 2007, en un caso en el cual el Estado ecuatoriano no había realizando exámenes médicos a personas que viven con VIH/Sida para determinar el avance de su condición de salud, la Comisión IDH solicitó constancias de oficios o escritos que se hayan presentado ante autoridades de solicitud de dichos exámenes, aunque en aquel tiempo no estaba regulada la actual exigencia de denuncia de la situación de riesgo antes las autoridades.

  1. En el año 2011, en otro caso en el cual el Estado ecuatoriano no entregó oportunamente los medicamentos antirretrovirales para atender al indicado estado de salud, los peticionarios demostraron que se habían realizado gestiones administrativas, defensoriales, e incluso habían presentado una garantía jurisdiccional de medidas cautelares constitucionales que fue resuelta favorablemente aunque fue incumplida por el Ministerio de Salud.

Con estos ejemplos, pretendemos demostrar que aun antes de la reforma vigente desde el 31 de diciembre de 2009, la Comisión IDH solicitaba alguna constancia de haberse realizado ciertas gestiones de denuncia; práctica que fue institucionalizada en el actual Reglamento de la Comisión IDH. Insistimos, no creemos que dichas gestiones deban consistir en acciones judiciales ni que tengan que regirse por las reglas del agotamiento previo de los recursos internos.

Lamentablemente, hasta este momento, estos casos no han sido resueltos por la Comisión IDH.

1  La historia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos puede ser revisada con mayor detalle en: AYALA CORAO, Carlos, “El sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos” en Contribuciones No. 4/1998 , CIEDLA, octubre-diciembre, 1998.

2  BRUNI CELLI, Marco Tulio. “Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, conferencia presentada a la III Comisión de la Asamblea de las Naciones Unidas en Nueva York el 23 de noviembre de 1992, s/e, pág. 3.

3  Sin embargo, la referencia a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos indica, entre otras cosas, que esos principios no son relevantes solamente para determinar en qué situaciones se exime del agotamiento de los recursos, sino también porque son elementos necesarios para el análisis que la Corte haga al interpretar y aplicar las reglas establecidas en el artículo 46.1.a), por ejemplo, al tratar problemas relativos a la forma como debe probarse el no agotamiento de los recursos internos o a quién tiene la carga de la prueba o, incluso, qué debe entenderse por “recursos internos”. Fuera de la referencia a esos principios, la Convención no establece reglas para la solución de tales cuestiones y de otras análogas” Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, Excepciones Preliminares, Sentencia de 27 de junio de 1987, párr. 87 .

4  Ver preámbulo de la Convención ADH.

5  Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, Excepciones Preliminares, Sentencia de 27 de junio de 1987, párr. 91.

6  La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos se refieren no sólo a la existencia formal de los recurso, sino también a que estos sean adecuados y efectivos. Aunque existan múltiples recursos, no todos son adecuados. Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, Sentencia de 29 de julio de 1988, párr. 63, 64 y 66.

7  Así lo ha expresado la Comisión IDH en uno de los casos sometidos a conocimiento de la Corte IDH. Se sugiere revisar Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Loayza Tamayo vs. Perú, Excepciones preliminares, Sentencia de 31 de enero de 1996, párrafo 38, letra d.

8  Cabe anotar cuáles han sido los criterios de la Corte IDH en esta materia. En un caso ha manifestado lo siguiente: Está demostrado, por lo tanto, que el señor Cantoral Benavides hizo uso de todos los recursos internos, incluso uno de carácter extraordinario como lo es el recurso de revisión. Con la decisión de la Corte Suprema se agotaron los recursos internos”( Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cantoral Benavides vs. Perú, Excepciones preliminares, sentencia de 3 de septiembre de 1998, párrafo 33). En otro caso, ha indicado lo que sigue: “ La Corte considera pertinente señalar que la acción de inconstitucionalidad es de carácter extraordinario, y tiene por objeto el cuestionamiento de una norma y no la revisión de un fallo. De esta manera, dicha acción no puede ser considerada como un recurso interno que deba necesariamente ser siempre agotada por el peticionario” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, sentencia del 2 de julio de 2004, párrafo 85. De estos precedentes, se podría deducir que la posición de la Corte IDH es que no es necesario agotar un recurso extraordinario siempre y en todo momento, salvo cuando resulte adecuado y efectivo para la situación específica. Consideramos que esta posición es coincidente con la nuestra: es obligatorio agotar únicamente los recursos adecuados y efectivos, más allá de su carácter ordinario o extraordinario.

9  Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, Sentencia de 29 de julio de 1988, párr. 59 y 60.

10  La Corte ha sostenido criterios que deben atenderse en el presente caso. En primer

lugar, el Estado demandado puede renunciar en forma expresa o tácita a la invocación de la falta de agotamiento de los recursos internos. En segundo término, la excepción de no agotamiento de recursos internos debe plantearse, para que sea oportuna, en la etapa de admisibilidad del procedimiento ante la Comisión, o sea, antes de cualquier consideración en cuanto al fondo; si no es así, se presume que el Estado renuncia tácitamente a valerse de ella. En tercer lugar, la Corte ha señalado que la falta de agotamiento de recursos es una cuestión de pura admisibilidad y que el Estado que la alega debe indicar los recursos internos que es preciso agotar, así como acreditar que esos recursos son efectivos” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Tibi vs. Ecuador, Sentencia del 7 de septiembre de 2004, párr. 49).

11  Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castillo Páez vs. Perú, Excepciones Preliminares, Sentencia del 30 de enero de 1996, párr. 40; Caso Loayza Tamayo vs. Perú, Excepciones preliminares, Sentencia del 31 de enero de 1996, párr. 40; Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, Excepciones Preliminares, Sentencia del 4 de septiembre de 1998, párr. 56.

12  Sobre este tema, se sugiere leer el siguiente documento: Corte IDH, Excepciones al agotamiento de los recursos internos (Art. 46.1, 46.2.a y 46.2.b Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990.

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